行政法上請求權(quán)與行政訴訟原告資格判定

 

程琥

 

北京市第四中級(jí)人民法院副院長

法學(xué)博士，博士后

 

本文原載《法律適用》2018年第11期

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治進(jìn)步，權(quán)利保障范圍不斷拓展，將越來越多的行政爭議納入行政訴訟渠道解決，行政訴訟原告資格呈現(xiàn)擴(kuò)張的趨勢。修訂后的《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）對(duì)行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)作出新的規(guī)定。能否準(zhǔn)確把握行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)，嚴(yán)格規(guī)制惡意訴訟和無理纏訴等濫訴行為，這是擺在人民法院面前的一項(xiàng)重要課題。

 

一、行政訴訟原告資格制度的發(fā)展

 

在世界范圍內(nèi)，由于擴(kuò)大行政訴訟原告資格是貫徹制約行政權(quán)力、擴(kuò)展公民權(quán)益理念的重要方式，伴隨著行政權(quán)力的擴(kuò)張與制約、公民權(quán)利的擴(kuò)展與覺醒、民主形式的參與性進(jìn)步，“行政訴訟原告資格的擴(kuò)展一般經(jīng)歷了從相對(duì)人到利害關(guān)系人再到普通公民作為公共利益代表人的演進(jìn)過程。”[1]從我國行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展歷程看，主要經(jīng)歷了從直接利害關(guān)系人到行政相對(duì)人標(biāo)準(zhǔn)，從行政相對(duì)人到法律上利害關(guān)系人，再到利害關(guān)系人標(biāo)準(zhǔn)。

 

（一）直接利害關(guān)系人階段

 

我國行政訴訟制度是在民事訴訟制度基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，行政案件原告資格最先是在民事程序法中作出規(guī)定。在原《行政訴訟法》（1989年4月頒布）施行之前，我國主要通過民事訴訟渠道來保障公民、法人或者其他組織的公權(quán)利�！睹袷略V訟法（試行）》（1982年3月公布）第3條第2款規(guī)定，法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定。該法第81條第（一）項(xiàng)規(guī)定，原告是與本案有直接利害關(guān)系的個(gè)人、企業(yè)事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體。因此，該法采用“直接利害關(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)來確定原告資格，并且該標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)適用于民事訴訟原告資格與行政訴訟原告資格�！睹袷略V訟法》（1991年4月公布）雖歷經(jīng)幾次修訂，但是以“直接利害關(guān)系”作為確定原告資格的標(biāo)準(zhǔn)始終未變。在原《行政訴訟法》頒布施行之前，行政案件是適用民事訴訟程序解決的，行政案件原告資格與民事案件原告資格并無二致，都采用“直接利害關(guān)系”為標(biāo)準(zhǔn)。

 

（二）行政相對(duì)人階段

 

作為行政管理的直接對(duì)象，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間形成的是管理與被管理的行政法律關(guān)系。這種行政法律關(guān)系一旦受到侵害，就需要通過行政訴訟途徑得到救濟(jì)。原《行政訴訟法》第41條第（一）項(xiàng)規(guī)定，原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。結(jié)合原法關(guān)于受案范圍的規(guī)定，這里“認(rèn)為”自己的合法權(quán)益受到具體行政行為侵犯的公民、法人或者其他組織主要限定在行政相對(duì)人范疇。這顯然與我國行政訴訟制度直接脫胎于民事訴訟制度密切關(guān)聯(lián)，“行政相對(duì)人獲得原告資格是因?yàn)槠渑c行政主體之間有著侵權(quán)關(guān)系，這種關(guān)系與民事訴訟中的侵權(quán)有著相同之處�！盵2]當(dāng)然原法規(guī)定的主觀標(biāo)準(zhǔn)真正實(shí)施起來，其缺陷和不足也很明顯。由于“原法關(guān)于原告資格的規(guī)定是一個(gè)主觀標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中有的法院不愿意受理案件，對(duì)原告資格作過度限制，影響了公民、法人或者其他組織的訴訟權(quán)利�！盵3]

 

（三）法律上利害關(guān)系人階段

 

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號(hào)）第12條規(guī)定，原告是“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”，將原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步明晰化和客觀化，與日本和我國臺(tái)灣地區(qū)的規(guī)定是一致的。由于“法律上利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)過于原則，可操作性也較弱，且具體立法及相關(guān)司法解釋又未對(duì)其予以細(xì)化性的解釋，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中，一方面其權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)行政行為侵犯的公民一方主體，對(duì)其受損之權(quán)益是否屬于法律上利害關(guān)系這一提起行政訴訟的關(guān)鍵性問題無法予以正確判斷，可能導(dǎo)致訴訟這一糾紛解決途徑受阻；另一方面對(duì)法律上利害關(guān)系具有最終判斷決定權(quán)的法院一方，在具體審查案件受理時(shí)，由于概念極其模糊導(dǎo)致其自由裁量權(quán)過大，導(dǎo)致在合理范圍內(nèi)使盡可能多的行政糾紛納入行政訴訟范圍內(nèi)解決的立法目的落空。[4]并且，原《行政訴訟法》將第三人規(guī)定為與行政行為存在利害關(guān)系的人。“法律上利害關(guān)系”與“利害關(guān)系”有什么差異，也很難說清楚。“在目前法院不愿受理行政案件的情況下，‘法律上的利害關(guān)系’的不同理解，也可能客觀上限制公民的起訴權(quán)利；用‘直接利害關(guān)系’作為標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)被解釋成行政行為的相對(duì)人，所以，無論是用‘法律上的利害關(guān)系’還是‘直接利害關(guān)系’，都不適于解決當(dāng)前行政訴訟中存在的立案難問題。”[5]結(jié)果導(dǎo)致該司法解釋對(duì)原告資格所作的拓寬性規(guī)定，并沒有在實(shí)踐中得到很好地執(zhí)行，甚至對(duì)原告資格標(biāo)準(zhǔn)的把握更為嚴(yán)苛。

 

（四）利害關(guān)系人階段

 

修訂后的《行政訴訟法》第25條第1款規(guī)定：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”該款規(guī)定刪去了“法律上”的限制，確立了原告資格的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在該法第29條第1款關(guān)于第三人的規(guī)定，也都統(tǒng)一到“同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的”“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)上來。與行政行為有利害關(guān)系，指的是行政機(jī)關(guān)的行政行為對(duì)公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)或?qū)��?huì)產(chǎn)生實(shí)際影響。[6]除此之外，《行政許可法》《行政復(fù)議法實(shí)施條例》等法律規(guī)范也都確立了利害關(guān)系人的權(quán)利保護(hù)制度。[7]比如，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第28條規(guī)定，“申請人與具體行政行為有利害關(guān)系”，把“利害關(guān)系”作為應(yīng)當(dāng)受理的行政復(fù)議申請條件之一。值得肯定的是，采取“利害關(guān)系”作為標(biāo)準(zhǔn)，不僅使得我國法律關(guān)于“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定趨于統(tǒng)一，契合法治發(fā)展和權(quán)利保障的總趨勢，也有助于司法實(shí)踐根據(jù)實(shí)際需要，將應(yīng)當(dāng)納入受案范圍的行政爭議納入受案范圍解決。

 

二、行政訴訟原告資格相關(guān)概念辨析

 

作為兩造之一，任何一種訴訟都離不開原告。原告是訴訟程序的發(fā)起者，在啟動(dòng)訴訟程序中具有關(guān)鍵性作用�？梢哉f，沒有原告就沒有訴訟。原告資格也即提起訴訟的資格，是行政訴訟合法性要件之一。長期以來關(guān)于原告資格標(biāo)準(zhǔn)的理解和把握較為混亂，實(shí)踐中寬嚴(yán)失度，存在較大隨意性，需要從理論上加以廓清。

 

（一）行政訴訟原告資格的界定

 

由于司法資源的稀缺性，行政訴訟作為權(quán)利保障的最后一道屏障，并非所有的行政爭議都可以納入司法程序解決。原告資格是對(duì)公民、法人或者其他向法院提起訴訟，從主體資格上所做出的一種必要限制。具體而言，行政訴訟原告資格是指“公民、法人或者其他組織就行政爭議所具有的向法院提起行政訴訟從而成為行政訴訟原告的法律能力�！盵8]原告資格與原告不同，原告是訴訟地位的稱謂，原告資格是一種法律能力。提起訴訟者是否具有原告資格，直接決定了行政訴訟能否提起和推進(jìn)。一旦法院認(rèn)定原告主體不適格，即便已經(jīng)登記立案的行政案件將被裁定駁回起訴而不能進(jìn)入實(shí)體審理程序。在行政訴訟中，行政爭議的特殊性、行政訴訟目的的特定性以及行政訴訟被告的特殊性，決定了行政訴訟原告資格是一個(gè)需要特別強(qiáng)調(diào)和加以關(guān)注的問題。[9]

 

公民、法人或者其他組織提起訴訟，能否具備行政訴訟原告資格，需要符合以下幾個(gè)條件：

 

一是行政訴訟原告的主體范圍是公民、法人或者其他組織。一般情況下，作為“民告官”的行政訴訟，其原告主要是“民”，即公民、法人或者其他組織，當(dāng)然也不排除在特定情形下，行政機(jī)關(guān)作為行政管理的對(duì)象，對(duì)行政行為不服提起行政訴訟而成為原告。同時(shí)，外國人、無國籍人、外國組織可以適用行政訴訟法在我國進(jìn)行訴訟從而成為原告。作為行政訴訟被告只能是“官”，即作出行政行為或者不作為的行政主體，并且原被告雙方角色恒定。

 

二是與被訴行政行為有利害關(guān)系。與被訴行政行為有利害關(guān)系“是指行政機(jī)關(guān)的行政行為對(duì)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益已經(jīng)或者將會(huì)產(chǎn)生實(shí)際影響。”[10]對(duì)于原告資格的認(rèn)定，關(guān)鍵在于準(zhǔn)確界定利害關(guān)系的內(nèi)涵和外延。簡而言之，利害關(guān)系是利益和損害關(guān)系。雖然可以籠統(tǒng)地說有利害關(guān)系的就有原告資格，沒有利害關(guān)系的就沒有原告資格。“但是，認(rèn)定是否具有利害關(guān)系又是一個(gè)非常復(fù)雜的、不好判斷的過程。”[11]從理論上說，利害關(guān)系可以從不同角度進(jìn)行分類，主要包括直接利害關(guān)系和間接利害關(guān)系、切身利害關(guān)系和非切身利害關(guān)系、現(xiàn)實(shí)利害關(guān)系和可能利害關(guān)系、表面利害關(guān)系和實(shí)質(zhì)利害關(guān)系等多種類型。利害關(guān)系是判斷行政訴訟原告資格的核心要素，利害關(guān)系的理解和把握對(duì)原告資格影響很大。

 

三是向法院提起訴訟僅限于能夠訴請行政訴訟保護(hù)的權(quán)益。換言之，起訴人認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到被訴行政行為侵害，而不是以國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益受到侵害為由提起訴訟，并且訴請行政訴訟保護(hù)的權(quán)益是值得訴訟保護(hù)，具有訴訟保護(hù)必要的利益。實(shí)踐中，一些起訴人提起的訴訟沒有保護(hù)必要，這樣的起訴人自然不具有原告資格。這是對(duì)利害關(guān)系判斷的延伸，有的起訴人權(quán)益受到被訴行政行為侵害，繼而與被訴行政行為有利害關(guān)系，但并非這種受到侵害的權(quán)益都應(yīng)當(dāng)或者有必要訴請行政訴訟保護(hù)。

 

四是起訴人具備訴訟權(quán)能。起訴人能夠以自己名義提起訴訟，享有訴訟權(quán)利，承擔(dān)訴訟義務(wù)，并在訴訟完結(jié)后能獨(dú)立承擔(dān)裁判確定的權(quán)利義務(wù)的公民、法人或者其他組織。

 

（二）相關(guān)概念辨析

 

1.合法權(quán)益與利害關(guān)系

 

《行政訴訟法》第2條第1款規(guī)定規(guī)定的“合法權(quán)益”與第25條第1款規(guī)定的“利害關(guān)系”在法律制度上是何種關(guān)系，這是判定行政訴訟原告資格首先應(yīng)當(dāng)厘清問題。應(yīng)當(dāng)說，“合法權(quán)益”規(guī)定在《行政訴訟法》總則部分，“利害關(guān)系”規(guī)定在第4章訴訟參加人部分，總則部分具有統(tǒng)領(lǐng)作用。換言之，“合法權(quán)益”是“利害關(guān)系”的基礎(chǔ)，“利害關(guān)系”不過是“合法權(quán)益”的具體化，“利害關(guān)系”仍然要受到“合法權(quán)益”的統(tǒng)領(lǐng)，決不是要以“利害關(guān)系”替代“合法權(quán)益”。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于“合法權(quán)益”的理解存在較大分歧。[12]總體而言，“合法權(quán)益”是由“合法”與“權(quán)益”兩部分組成。

 

首先，“合法”意味著這種權(quán)益必須是符合法律規(guī)定，有明確法律依據(jù)，受到法律保護(hù)。納入訴訟保護(hù)的權(quán)益只能是合法的權(quán)益，而不能是非法的權(quán)益。當(dāng)然，這里的法范圍極為廣泛，包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，甚至包括規(guī)范性文件等。這里的法可能是公法和私法，也可能是實(shí)體法和程序法。

 

其次，“權(quán)益”包括權(quán)利和利益，而不僅限于權(quán)利或者利益。權(quán)利與利益緊密相連，沒有無利益的權(quán)利，任何權(quán)利的背后都有利益作基礎(chǔ)。權(quán)利是利益的表現(xiàn)形式和獲得利益的手段，而不是利益本身。如果拋開利益去談權(quán)利，那么權(quán)利必定是空洞的。

 

同時(shí)，并非所有的利益都是權(quán)利，并非所有的利益都能成為權(quán)利。這里的權(quán)利主要是法律權(quán)利，尤指是行政法上的權(quán)利。所謂法律權(quán)利“是規(guī)定或隱含在法律規(guī)范中，實(shí)現(xiàn)于法律關(guān)系中的，主體以相對(duì)自由的作為或不作為的方式獲得利益的一種手段�！盵13]比如，《行政許可法》第36條和第47條規(guī)定了利害關(guān)系人的陳述權(quán)、申辯權(quán)和要求聽證權(quán)利。一旦行政機(jī)關(guān)的行政許可行為侵犯其合法權(quán)益，利害關(guān)系人可以向法院依法提起行政訴訟�！秶�有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》把房屋所有權(quán)人作為被征收人，并賦予被征收人對(duì)征收補(bǔ)償決定不服，可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。該條例并沒有把房屋承租人作為被征收人，房屋承租人在整個(gè)房屋征收補(bǔ)償過程中自然不能享有被征收人的權(quán)利，其對(duì)房屋征收補(bǔ)償決定不服，自然不具有向法院提起訴訟的原告資格。對(duì)于私法權(quán)利，比如公平競爭權(quán)、相鄰權(quán)等，可否獲得行政訴訟救濟(jì)，關(guān)鍵在于這種私法權(quán)利能否轉(zhuǎn)化為公法權(quán)利。如果是單純的私法權(quán)利，沒有行政行為介入和鏈接，這種私法權(quán)利受到侵害只能通過民事訴訟途徑得到救濟(jì)。當(dāng)行政行為介入私法權(quán)利，此時(shí)私法權(quán)利轉(zhuǎn)化為公法權(quán)利，這種公法權(quán)利就可以獲得行政訴訟救濟(jì)。這里的利益，可以理解為“通過行使權(quán)利獲得的好處或益處，這種益處可以是有形的，也可以是無形的，可以是有價(jià)的，也可以是無價(jià)的�！盵14]當(dāng)然，實(shí)踐中除了法律明確規(guī)定的權(quán)利在受到行政行為侵害時(shí)，可以獲得行政訴訟救濟(jì)外，還有大量利益僅規(guī)定在法律原則中，并沒有具體法律保護(hù)條款，或者根本就沒有被法律納入保障范圍內(nèi)，對(duì)這部分最模糊、也最具爭議的利益的劃分與取舍，是界定利害關(guān)系的關(guān)鍵所在。[15]

 

因此，利益的內(nèi)涵豐富，范圍廣泛，這里的利益，可能是法律上的利益，也可能是法律上應(yīng)當(dāng)保護(hù)的利益。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢看，法律規(guī)定有著滯后性和局限性，把一些正當(dāng)合理但尚未得到法律確認(rèn)的利益，納入行政訴訟保護(hù)顯然是必要的。比如，違法建設(shè)不受法律保護(hù)，違法建設(shè)人對(duì)于違法建設(shè)不享有法律權(quán)利，但是違法建設(shè)人對(duì)于拆除違法建設(shè)卻存在應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)的利益，違法建設(shè)人對(duì)于行政機(jī)關(guān)拆除行為具有向法院提起訴訟的原告資格。

 

2.權(quán)利義務(wù)與利害關(guān)系

 

《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）在第1條第2款第（十）項(xiàng)規(guī)定，對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。這項(xiàng)規(guī)定延續(xù)原司法解釋關(guān)于權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響的規(guī)定，仍然把權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響作為判定行政行為應(yīng)否納入行政訴訟受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，其第69條第1款第（八）項(xiàng)規(guī)定，行政行為對(duì)其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。這是新司法解釋作出的有別于原司法解釋的一項(xiàng)新規(guī)定，該款似乎又從原告資格上對(duì)權(quán)利義務(wù)“實(shí)際影響”作出規(guī)定。由此，權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響不僅是受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)，也是原告資格標(biāo)準(zhǔn)�！皺�(quán)利義務(wù)實(shí)際影響作為受案范圍的新標(biāo)準(zhǔn)，是中國行政訴訟獨(dú)特的制度，從橫向與縱向上擴(kuò)展了受案范圍，擴(kuò)張了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督作用，提升了對(duì)私人權(quán)益的救濟(jì)。”[16]這里的權(quán)利義務(wù)是指權(quán)利和義務(wù)，不僅限于權(quán)利或義務(wù)，主要包括人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)、相鄰權(quán)、公平競爭權(quán)、企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)等合法權(quán)益，并且權(quán)利義務(wù)與合法權(quán)益、利害關(guān)系在本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是一致的。這里的“實(shí)際影響”是指行政主體的行政行為實(shí)際上處分了公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)，包括行政行為增加義務(wù)、剝奪權(quán)利或者變更權(quán)利義務(wù)，以及對(duì)權(quán)利義務(wù)進(jìn)行確認(rèn)等�！胺彩切姓�行為與相對(duì)人權(quán)利義務(wù)有增減得失關(guān)系的就是具有當(dāng)然的原告主體資格，與權(quán)利義務(wù)有關(guān)的就是利害關(guān)系人。”[17]這種“實(shí)際影響”包括因行政行為產(chǎn)生的實(shí)際影響，也包括因事實(shí)行為產(chǎn)生的實(shí)際影響。

 

3.主觀權(quán)利、反射利益與利害關(guān)系

 

從《行政訴訟法》第1條關(guān)于行政訴訟立法目的規(guī)定看，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)體現(xiàn)了行政訴訟構(gòu)造的客觀訴訟屬性，而保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益則體現(xiàn)了主觀訴訟的屬性。并且，我國行政訴訟從整體上看兼具主、客觀訴訟的特點(diǎn)，在具體制度設(shè)置上仍然兼具主、客觀訴訟的特點(diǎn)，但客觀訴訟的特征更加凸顯。[18]與主觀訴訟相對(duì)應(yīng)的是主觀權(quán)利，是指個(gè)人向他人或國家要求為一定行為或者不為一定行為，以實(shí)現(xiàn)其利益的權(quán)利。“主觀權(quán)利表現(xiàn)為某種請求權(quán)，這種請求權(quán)可以得到法院的救濟(jì)�！盵19]主觀權(quán)利又可以分為主觀公法權(quán)利和私法權(quán)利。主觀公法權(quán)利是指公法賦予公民、法人和其他組織為實(shí)現(xiàn)其合法權(quán)益要求行政主體為或者不為特定行為的權(quán)能。主觀公法權(quán)利是權(quán)利的一種，必然具有可救濟(jì)性，作為主觀公法權(quán)利人的公民、法人或者其他組織與被訴行政行為有利害關(guān)系，具有向法院提起行政訴訟的原告資格。

 

與主觀公法權(quán)利相對(duì)應(yīng)的是反射利益，即法律目的在于保護(hù)社會(huì)公共利益而非個(gè)人利益，只是在保護(hù)公共利益的同時(shí)，產(chǎn)生了一種使得個(gè)人獲得某種利益的附隨效果，這種利益就稱之為反射利益。反射利益與主觀公法權(quán)利的最大區(qū)別在于，主觀公法權(quán)利是可以請求行政主體通過公權(quán)力機(jī)制的運(yùn)作獲得實(shí)現(xiàn)，如果公民所受侵害被認(rèn)為是公法權(quán)利或者利害關(guān)系，自然可以獲得行政訴訟救濟(jì)。相反，反射利益則無此法律效果，如果公民所享有的權(quán)利被認(rèn)為屬于反射利益，則就失去了原告資格。因此，有反射利益的公民與被訴行政行為之間是間接產(chǎn)生的利益，而非直接利害關(guān)系，不具有提起行政訴訟的原告資格。反射利益一旦受到行政行為的侵害，無法通過提起行政訴訟獲得救濟(jì)。

 

4.法律上利益與利害關(guān)系

 

縱觀域外行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)的總體發(fā)展趨勢，無不建立在權(quán)益保障的基礎(chǔ)上，并且經(jīng)歷了由法定權(quán)利到法律上利益的發(fā)展過程。由于行政訴訟需在私權(quán)利、行政權(quán)、司法權(quán)之間保持合理張力，行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)的模糊性和不確定性難以避免。[20]所謂法律上利益，系指法律上所保護(hù)的利益，是指行政法以保護(hù)公民等權(quán)利主體之個(gè)人利益為目的，而以制約行政權(quán)之行使為手段所保護(hù)的利益。[21]這種利益也是行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)公民等權(quán)利主體所要考慮的利益。這里法律是廣義上的法律，并不局限于法律明文規(guī)定，法律原則、法律精神或者行政慣例等都可能作為確定法律上利益的必要依據(jù)。法律上利益主要包括直接利益和間接利益，個(gè)人利益和公共利益，現(xiàn)實(shí)利益和將來利益等多種形態(tài)。[22]法律上利益與利害關(guān)系的屬性在總體上是一致的，利害關(guān)系外延似乎更為廣泛，不僅包括利益關(guān)系，還包括損害關(guān)系。這種“法律上利益”是指“法律上所保護(hù)的利益”，還是“法律上應(yīng)當(dāng)保護(hù)的利益”，并沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。而利害關(guān)系的表述，把利益和損害則更加形象地展現(xiàn)行政行為對(duì)起訴人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生的實(shí)際影響。因此，可以把法律上利益作為利害關(guān)系的補(bǔ)充，而不是以法律上利益替代利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。

 

三、行政法上請求權(quán)、訴之利益與行政訴權(quán)

 

最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》（法發(fā)[2017]25號(hào)）規(guī)定，要準(zhǔn)確把握新《行政訴訟法》第25條第1款規(guī)定的“利害關(guān)系”的法律內(nèi)涵，依法審查行政機(jī)關(guān)的行政行為是否確與當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的增減得失密切相關(guān)，當(dāng)事人在訴訟中是否確實(shí)具有值得保護(hù)的實(shí)際權(quán)益，不得虛化、弱化利害關(guān)系的起訴條件。對(duì)于確與行政行為有利害關(guān)系的起訴，人民法院應(yīng)當(dāng)予以立案。上述司法政策精神為進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法合理行使訴權(quán)提供了指引，當(dāng)前要在準(zhǔn)確把握利害關(guān)系的法律內(nèi)涵基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)訴之利益和請求權(quán)研究，以便為行政訴訟原告資格判定提供標(biāo)準(zhǔn)。

 

（一）行政法上請求權(quán)

 

請求權(quán)，系要求他人為或不為一定行為的權(quán)利。[23]請求權(quán)不僅表明一種客觀（實(shí)體法）上的權(quán)利，而且表明一個(gè)特定人針對(duì)他人的特定請求可以通過訴訟來主張和執(zhí)行。[24]在民事實(shí)體法中，“作為貫穿于物權(quán)法、合同法、侵權(quán)法、親屬法和繼承法等實(shí)體法，聯(lián)接實(shí)體法與程序法的民事權(quán)利，請求權(quán)無疑在民事權(quán)利體系中占據(jù)極為重要的地位�！闭埱髾�(quán)概念在民法上已成為構(gòu)建整個(gè)民法體系的基石，但在行政法上卻長期處于被忽視的狀態(tài)，而這種冷落并不代表請求權(quán)概念在行政法上毫無立足之地。在行政訴訟中，請求權(quán)是否存在，首先關(guān)系到行政訴訟原告資格問題。[25]因此，把請求權(quán)概念引入行政法領(lǐng)域，對(duì)于準(zhǔn)確把握行政訴訟原告資格具有重要意義。[26]

 

請求權(quán)概念不僅存在于基礎(chǔ)權(quán)領(lǐng)域，也存在于救濟(jì)權(quán)領(lǐng)域，一部分請求權(quán)屬于基礎(chǔ)權(quán)，一部分請求權(quán)屬于救濟(jì)權(quán)，故而分別為基礎(chǔ)性請求權(quán)和救濟(jì)性請求權(quán)。[27]對(duì)于行政法上的請求權(quán)而言，主要包括基礎(chǔ)性請求權(quán)和救濟(jì)性請求權(quán)，并且無論是基礎(chǔ)性請求權(quán)還是救濟(jì)性請求權(quán)，都需要通過請求權(quán)法律關(guān)系彰顯其存在，區(qū)別在于請求權(quán)法律關(guān)系屬性不同而已。

 

行政基礎(chǔ)性請求權(quán)是一種行政實(shí)體權(quán)利，規(guī)定在行政實(shí)體法中，是在行政主體與公民、法人或者其他組織之間形成的特定權(quán)利義務(wù)關(guān)系。行政基礎(chǔ)性請求權(quán)主要包括行政許可請求權(quán)、行政給付請求權(quán)、行政協(xié)議請求權(quán)，以及其他因人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境權(quán)、相鄰權(quán)、公平競爭權(quán)等產(chǎn)生的請求權(quán)等。公民、法人或者其他組織行使權(quán)利與行政主體履行義務(wù)和職責(zé)相對(duì)應(yīng)，公民、法人或者其他組織的權(quán)利必須依靠行政主體履行職責(zé)才能夠?qū)崿F(xiàn)。行政主體怠于履行職責(zé)或者不履行職責(zé)時(shí)，行政基礎(chǔ)性權(quán)利就會(huì)遭受侵害，但是公民、法人或者其他組織并不能根據(jù)該行政基礎(chǔ)性權(quán)利自行強(qiáng)制或者請求國家機(jī)關(guān)強(qiáng)制行政主體履行職責(zé)，而是在行政實(shí)體法上啟動(dòng)救濟(jì)機(jī)制，由此引發(fā)請求權(quán)的產(chǎn)生。由此可見，行政基礎(chǔ)性請求權(quán)強(qiáng)調(diào)的是請求權(quán)的行政實(shí)體法資格，是行政基礎(chǔ)性請求權(quán)轉(zhuǎn)化為法律強(qiáng)制力的依據(jù)。并且，行政基礎(chǔ)性請求權(quán)作為一種行政實(shí)體權(quán)利，主要是法律權(quán)利，又不限于法律權(quán)利，還包括法律上應(yīng)當(dāng)保護(hù)的利益。

 

行政救濟(jì)性請求權(quán)作為一種重要的救濟(jì)權(quán)，是行政程序性權(quán)利，其目的在于對(duì)公民、法人或者其他組織遭受行政主體的行政行為侵害的利益加以救濟(jì)，行政主體也因其行政作為或不作為侵害而應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，成為責(zé)任主體。行政救濟(jì)性請求權(quán)必須基于特定的行政法律規(guī)范依據(jù)，并且與行政法律關(guān)系中行政主體的行政責(zé)任相對(duì)應(yīng)，必須依靠該責(zé)任承擔(dān)才能實(shí)現(xiàn)。行政主體怠于承擔(dān)責(zé)任時(shí)，將在救濟(jì)性請求權(quán)主體提起的訴訟中敗訴，如果不履行法院作出的行政生效裁判，將會(huì)被申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政救濟(jì)性請求權(quán)之所以能夠?qū)崿F(xiàn)其救濟(jì)功能，就在于它能夠作為訴訟法上的強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)體法上的正當(dāng)性依據(jù)，從而使得其對(duì)行政基礎(chǔ)性請求權(quán)的救濟(jì)功能最終得以實(shí)現(xiàn)。[28]

 

綜上，行政救濟(jì)性請求權(quán)與行政基礎(chǔ)性請求權(quán)相互依存、不可分割。行政基礎(chǔ)性請求權(quán)離不開行政救濟(jì)性請求權(quán)，行政救濟(jì)性請求權(quán)也離不開行政基礎(chǔ)性請求權(quán)。行政基礎(chǔ)性請求權(quán)是行政救濟(jì)性請求權(quán)的根據(jù)和基礎(chǔ)，是合法性和合理性的來源。行政救濟(jì)性請求權(quán)是行政基礎(chǔ)性請求權(quán)的功能和保障，體現(xiàn)了行政基礎(chǔ)性請求權(quán)的作用方式，同時(shí)也是行政基礎(chǔ)性請求權(quán)通向行政訴訟救濟(jì)渠道的橋梁和紐帶。行政救濟(jì)性請求權(quán)包括防御性請求權(quán)、損害填補(bǔ)請求權(quán)、確認(rèn)請求權(quán)等。行政救濟(jì)性請求權(quán)與行政基礎(chǔ)性請求權(quán)同樣重要，同時(shí)行政救濟(jì)性請求權(quán)往往通過行政訴訟中訴之利益的方式予以體現(xiàn)。[29]

 

（二）訴之利益

 

公民、法人或者其他組織認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到行政行為的侵害，可以提起訴訟；如果并沒有遭受權(quán)益的侵害，則不得提起行政訴訟。這就涉及到所謂的訴之利益問題。[30]訴之利益有廣義和狹義之分，廣義的訴之利益包括：1.請求的內(nèi)容是否適合成為審判的對(duì)象，即所謂訴訟對(duì)象或?qū)ο筮m格的問題；2.當(dāng)事人對(duì)于該請求是否有正當(dāng)?shù)睦�益，即所謂原告適格的問題；3.依據(jù)具體的狀況，判斷有無請求法院審判的具體利益，即所謂權(quán)利保護(hù)必要的問題。其中，原告適格又稱之為主觀的訴之利益，權(quán)利保護(hù)必要又稱為客觀的訴之利益或狹義的訴之利益。[31]

 

在行政訴訟上，要求必須有訴之利益，主要有兩個(gè)理由：一是法院為維持其正常的機(jī)能，真正以司法的裁判解決紛爭，達(dá)到保障公民自己的權(quán)利或利益的救濟(jì)為目的；二是為防止不當(dāng)?shù)臑E訴，保護(hù)相對(duì)人及其他利害關(guān)系人之權(quán)益，免于因?yàn)E訴而耗費(fèi)人力物力應(yīng)訴的困擾，以確保行政機(jī)關(guān)順暢運(yùn)作，因此，行政訴訟有必要限于正當(dāng)維護(hù)自己權(quán)益之人始得提起，至于其他不相關(guān)之人，則無必要提起無意義之訴訟，以免相對(duì)人蒙受應(yīng)訴之負(fù)擔(dān)。[32]

 

總體而言，行政相對(duì)人由于直接受到行政行為的實(shí)際影響，行政相對(duì)人一般都享有行政救濟(jì)性請求權(quán)。因此，保護(hù)規(guī)范理論的重心就轉(zhuǎn)移到對(duì)行政行為的第三人（利害關(guān)系人）是否享有行政救濟(jì)性請求權(quán)的分析上。[33]在行政訴訟中，合法權(quán)益、利害關(guān)系以及權(quán)利義務(wù)共同構(gòu)成行政訴訟原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)的核心要件。無論是合法權(quán)益、利害關(guān)系，抑或權(quán)利義務(wù)，在行政訴訟中歸根結(jié)底可以歸結(jié)為起訴人是否存在訴之利益。實(shí)踐中，可以綜合考慮按照以下因素理解和把握訴之利益：

 

1.請求內(nèi)容適合成為審判對(duì)象

 

起訴人向法院提起訴訟，必須就其提出的訴訟主張?zhí)峁┫鄳?yīng)事實(shí)根據(jù)，并且這些事實(shí)根據(jù)能夠顯示其權(quán)利或者法律上利益“可能”因行政行為而遭受損害，此時(shí)其存在訴之利益，其訴訟才能視為合法訴訟。修訂后的《行政訴訟法》第49條關(guān)于提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合條件之一是有具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù)。修訂后的《行政訴訟法》和立案登記制同步實(shí)施以后，對(duì)于起訴人的起訴，法院要正確理解立案登記制的精神實(shí)質(zhì)，在防止過度審查的同時(shí)，也要注意堅(jiān)持必要審查。其中，就是要依法審查行政機(jī)關(guān)的行政行為是否確與當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的增減得失密切相關(guān)，當(dāng)事人權(quán)利和法律上利益是否有遭受行政行為侵害的可能性。如果起訴人提供的事實(shí)根據(jù)不能顯示其權(quán)益可能因系行政行為致其遭受損害，其起訴則不符合提起訴訟應(yīng)當(dāng)具備的條件。

 

2.當(dāng)事人對(duì)于請求存在正當(dāng)利益

 

當(dāng)前行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)趨于擴(kuò)張，但是并不意味著可以脫離開法律規(guī)范來探討利益保障，法律規(guī)定仍然是行政訴訟原告資格判定的前提和基礎(chǔ)。這也契合保護(hù)規(guī)范理論的基本要義，并不限于實(shí)定法。公民、法人或者其他組織向法院提起訴訟，首先必須有行政基礎(chǔ)性請求權(quán)，而行政基礎(chǔ)性請求權(quán)的基礎(chǔ)和依據(jù)則是行政實(shí)體法律規(guī)范。實(shí)踐中，一旦出現(xiàn)法律漏洞和法律空白，此時(shí)又出現(xiàn)了值得保護(hù)、有保護(hù)必要的利益，此時(shí)就要從法律上所要保護(hù)的利益轉(zhuǎn)換為正當(dāng)利益。所謂正當(dāng)利益，主要從廣義上解釋法律上應(yīng)當(dāng)保護(hù)的利益，包括法律上利益以及依其事件之狀態(tài)，經(jīng)由合理的衡量，根據(jù)法律規(guī)定或一般法律原則應(yīng)予承認(rèn)之值得保護(hù)的事實(shí)上的利益，尤其經(jīng)濟(jì)上或精神上（如恢復(fù)名譽(yù)之利益）以及私法上利益在內(nèi)，以擴(kuò)大糾紛解決管道。換言之，包括一切合法正當(dāng)?shù)睦�益在�?nèi)。[34]在填補(bǔ)法律漏洞和法律空白解釋法律時(shí)，不應(yīng)僅以立法的意思為準(zhǔn)，還要就該法律現(xiàn)代客觀趨勢作考慮，尤其應(yīng)從法律規(guī)范的整體精神觀之，法律具有承認(rèn)特定人的利益值得受保護(hù)，即可承認(rèn)公權(quán)利存在。[35]

 

3.有權(quán)利保護(hù)必要

 

由于司法資源的稀缺和有限，法院只能處理那些有權(quán)利保護(hù)必要的案件。判斷起訴人的起訴是否有權(quán)利保護(hù)必要，主要是根據(jù)起訴人請求法院實(shí)體裁判是否具有值得保護(hù)的利益，來判斷保護(hù)是否必要。[36]如果欠缺值得法律上保護(hù)的利益，則應(yīng)以其訴訟請求不合法予以駁回。欠缺一般權(quán)利保護(hù)必要的類型，主要包括無效率的權(quán)利保護(hù)、無用的權(quán)利保護(hù)、權(quán)利濫用之禁止、不適時(shí)的權(quán)利保護(hù)、訴訟程序上權(quán)利失效、權(quán)利保護(hù)（訴訟權(quán)利）之拋棄等六種類型。[37]實(shí)踐中，有的當(dāng)事人沒有新的事實(shí)和理由，針對(duì)同一事項(xiàng)重復(fù)、反復(fù)提起訴訟，或者反復(fù)提起行政復(fù)議繼而提起訴訟；有的當(dāng)事人針對(duì)行政機(jī)關(guān)未設(shè)定其權(quán)利義務(wù)的重復(fù)處理行為、說明性告知行為及過程性行為提起訴訟；有的當(dāng)事人明顯違反《中華人民共和國政府信息公開條例》立法目的，反復(fù)、大量提出政府信息公開申請進(jìn)而提起行政訴訟，或者當(dāng)事人提起的訴訟明顯沒有值得保護(hù)的與其自身合法權(quán)益相關(guān)的實(shí)際利益；有的當(dāng)事人向明顯不具有事務(wù)、地域或者級(jí)別管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)投訴、舉報(bào)、檢舉或者反映問題，不服行政機(jī)關(guān)作出的處理、答復(fù)或者未作處理等行為提起訴訟；極個(gè)別當(dāng)事人不以保護(hù)合法權(quán)益為目的，長期、反復(fù)提起大量訴訟，滋擾行政機(jī)關(guān)，擾亂訴訟秩序等。這些起訴的共性問題是普遍不存在權(quán)利保護(hù)必要的利益。對(duì)于明顯不具有訴訟利益、無法或者沒有必要通過司法渠道進(jìn)行保護(hù)的起訴，法院依法不予立案，并向當(dāng)事人做好釋明工作，避免給當(dāng)事人造成不必要的訴累。

 

（三）行政訴權(quán)

 

行政訴權(quán)是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到行政行為的侵犯，請求法院行使審判權(quán)以保障其合法權(quán)益的權(quán)利。行政訴權(quán)的內(nèi)涵包括訴權(quán)的程序涵義，即程序上請求法院行使審判權(quán)；訴權(quán)的實(shí)體涵義，即保障合法權(quán)益的請求。公民、法人或者其他組織認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到行政行為的侵害，向法院提起行政訴訟，則必須有訴諸法院得為請求的原因，這個(gè)原因就是請求權(quán)�！靶姓�法上的請求權(quán)是公民為了貫徹其公權(quán)利，而向行政機(jī)關(guān)提出的作為或者不作為的要求。這些要求既可以直接向行政機(jī)關(guān)提出，也可以通過法院向行政機(jī)關(guān)提出；因此，請求權(quán)是聯(lián)系行政法與行政訴訟法的紐帶。” [38]因此，請求權(quán)兼具實(shí)體上的權(quán)利和程序法上的訴權(quán)的內(nèi)涵。行政訴權(quán)來源于行政基礎(chǔ)性請求權(quán)，來源于法定權(quán)利和正當(dāng)利益的請求權(quán)。法定權(quán)利和正當(dāng)利益是請求權(quán)的原因，是請求權(quán)的上游，訴權(quán)是請求權(quán)的下游，沒有請求權(quán)就沒有訴權(quán)，請求權(quán)是訴訟的原因，是訴之利益的一種，當(dāng)當(dāng)事人欠缺這種利益時(shí)，起訴會(huì)遭到法院駁回的訴訟要件。[39]當(dāng)然請求權(quán)并非只有訴權(quán)一個(gè)結(jié)果，請求權(quán)完全可以通過行政復(fù)議及其他非訴的方式完成。結(jié)合權(quán)利保障的過程看，從合法權(quán)益到行政訴權(quán)的邏輯關(guān)系體現(xiàn)在以下動(dòng)態(tài)變化過程中：

 

合法權(quán)益（法定權(quán)利和正當(dāng)利益）→行政行為侵害→行政法上請求權(quán)→訴之利益→行政訴權(quán)→行政訴訟原告資格。

 

從上述邏輯關(guān)系看，公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益（行政法上權(quán)利和正當(dāng)利益）規(guī)定在行政法律規(guī)范中，一般情況下，公民、法人或者其他權(quán)益行使權(quán)利的過程與行政主體履行義務(wù)的過程，只要行政主體依法行使職權(quán)，這個(gè)過程不會(huì)產(chǎn)生行政爭議，不需要也沒有可能通過訴去實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利，僅僅當(dāng)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到行政行為侵害或可能被侵害時(shí)，此時(shí)在公民、法人或者其他組織與行政主體之間產(chǎn)生行政爭議，行政法上請求權(quán)同時(shí)出現(xiàn)，公民、法人或者其他組織一旦選擇訴諸法院解決，這種請求權(quán)就體現(xiàn)為訴之利益，繼而為行政訴權(quán)，公民、法人或者其他組織由此具有行政訴訟原告資格。反之，如果缺少其中的任何一項(xiàng)要素或者環(huán)節(jié)，則起訴人不具有行政訴訟原告資格。

 

四、行政訴訟原告資格的司法實(shí)踐展開

 

 

（一）房屋征收拆遷案件中的原告資格判定

 

1.房屋被征收人對(duì)收回國有土地使用權(quán)以及后續(xù)頒發(fā)土地使用權(quán)證、劃撥土地等行為不具有利害關(guān)系。在再審申請人熊某某因訴洛陽市人民政府土地出讓批復(fù)一案中，最高人民法院認(rèn)為，城市房屋的征收也意味著建設(shè)用地使用權(quán)的收回，房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)亦同時(shí)收回。原土地使用權(quán)人對(duì)征收決定和補(bǔ)償行為不服的，可以通過行政復(fù)議、行政訴訟等法定途徑維護(hù)自身合法權(quán)益，但在房屋被依法征收之后，由于其享有的國有土地使用權(quán)已經(jīng)消滅，其針對(duì)后續(xù)的國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓等行為提起訴訟則不再具有利害關(guān)系。熊某某不具備本案的行政訴訟原告資格。[40]

    

2.自管公房承租人與房屋征收補(bǔ)償決定利害關(guān)系。在再審申請人李某某等16人因與被申請人長沙市天心區(qū)人民政府、長沙市人民政府房屋征收決定一案中，最高人民法院認(rèn)為，李某某等16人申請?jiān)賹徶鲝埰涫怯?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期長沙機(jī)床廠自建福利分房的合法住戶�，F(xiàn)未取得房產(chǎn)證，是由于政府職能部門沒有按照長沙市人民政府辦公廳《關(guān)于市屬國有企業(yè)改革若干問題的補(bǔ)充意見》[長政辦發(fā)（2006）12號(hào)]的規(guī)定履行法定職責(zé)，屬于歷史遺留問題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國有企業(yè)投資興建、自行管理的自管公房的承租人，實(shí)際系福利分房的享有者，不等同于普通的承租人，其與征收行為之間具有利害關(guān)系。[41]

 

3.被拆遷人已經(jīng)獲得安置補(bǔ)償?shù)�，其與涉案房屋強(qiáng)制拆除行為不具有利害關(guān)系。在再審申請人蔣某某訴被申請人杭州市下城區(qū)人民政府、杭州市人民政府城建行政強(qiáng)制及行政復(fù)議一案中，最高人民法院認(rèn)為，蔣某某因涉案被拆除的房屋拆遷補(bǔ)償安置權(quán)利已經(jīng)得到保障，且已被安排過渡用房，拆遷補(bǔ)償款亦已經(jīng)公證提存，而且其房屋已經(jīng)被強(qiáng)制騰退，意味著蔣某某對(duì)該被拆除的房屋不再享有任何權(quán)利，即與該房屋不存在法律上的利害關(guān)系，蔣某某向一審法院提起房屋強(qiáng)制拆除的行政訴訟，不再具有原告主體資格。[42]

 

4.被拆遷人已就房屋拆遷裁決提取訴訟并經(jīng)生效裁判確認(rèn)，與之前的拆遷許可行為不具有利害關(guān)系。在再審申請人徐某某因訴被申請人桓仁滿族自治縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局房屋拆遷許可一案中，最高人民法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)頒發(fā)拆遷許可證，同意對(duì)拆遷范圍內(nèi)的房屋實(shí)施拆遷，直接影響拆遷范圍內(nèi)房屋所有人的合法權(quán)益。因此，通常情況下，房屋所有人與拆遷許可行為具有法律上的利害關(guān)系，屬于適格原告。本案中，徐某某作為被拆遷人，拆遷許可將直接影響其房屋所有權(quán)和使用權(quán)，徐某某原本與被訴3號(hào)拆遷許可行為具有利害關(guān)系，屬于適格原告。但是，在本案起訴之前，徐慶發(fā)已對(duì)1號(hào)拆遷裁決提起了行政訴訟，經(jīng)兩級(jí)法院判決，駁回徐某某的訴訟請求，對(duì)徐某某的補(bǔ)償安置裁決已經(jīng)生效，原屬其所有的房屋權(quán)屬自此轉(zhuǎn)移給拆遷人，徐某某與拆遷許可行為不再具有利害關(guān)系。故一、二審以徐慶發(fā)不具有本案原告主體資格為由，裁定駁回其起訴，并無不當(dāng)。[43]

    

（二）土地征收案件中的原告資格判定

    

1.被征收人在法定期限內(nèi)未對(duì)征收決定或補(bǔ)償協(xié)議提起訴訟的，被征收人喪失對(duì)涉案土地的權(quán)利，與之前的征地批復(fù)等土地征收行為不再具有利害關(guān)系。在再審申請人李某某等5人因訴被申請人湖南省人民政府不予受理行政復(fù)議申請一案中，最高人民法院認(rèn)為，農(nóng)村集體土地征收案件中，被征收人原本與征地批復(fù)等土地征收行為具有利害關(guān)系，但在被征收人經(jīng)征收補(bǔ)償決定或協(xié)議獲得補(bǔ)償，征收補(bǔ)償決定或協(xié)議經(jīng)過行政訴訟程序，終審判決已經(jīng)發(fā)生法律效力，或者超過法定起訴期限，被征收人未對(duì)征收補(bǔ)償決定或協(xié)議提起行政訴訟，征收補(bǔ)償決定或協(xié)議實(shí)際發(fā)生法律效力。自對(duì)補(bǔ)償協(xié)議的起訴期限屆滿之日起，被征收人喪失對(duì)涉案土地的權(quán)利，與之前的征地批復(fù)等土地征收行為不再具有利害關(guān)系。此時(shí)申請復(fù)議，不具有申請人主體資格。[44]

 

2.被征收人已經(jīng)取得征收補(bǔ)償，其與政府將已征收的土地出讓給他人的行為不具有利害關(guān)系。在再審申請人劉某某等3人因訴被申請人遼寧省凌源市人民政府征收集體土地行為、批準(zhǔn)出讓被征收土地行為并行政賠償一案中，最高人民法院認(rèn)為，遼寧省人民政府于2006年依法作出征地批復(fù)，劉某某等3人于2006年至2008年陸續(xù)領(lǐng)取宅基地或者菜地補(bǔ)償款，2009年接到通知，入住回遷安置樓。至此，劉某某等3人已經(jīng)不具有被征收土地的使用權(quán)，凌源市政府分別于2009年、2011年將土地出讓給凌源紅山吉遞物流有限公司與沈陽吉遞房產(chǎn)開發(fā)有限公司的行為，與其沒有法律上的利害關(guān)系。劉東輝某某等3人在獲得土地征收補(bǔ)償，喪失對(duì)土地、地上房屋及其它地上附著物的權(quán)利之后，對(duì)政府將已征收的土地出讓給他人的行為提起行政訴訟，不具有原告資格。[45]

 

3.在政府征收集體土地后，土地性質(zhì)轉(zhuǎn)為國有土地，原集體土地所有權(quán)人和使用權(quán)人與征地后的土地出讓行為和登記行為沒有法律上的利害關(guān)系。在再審申請人魯某某等13人因訴被申請人周口市人民政府、一審第三人河南建業(yè)森林半島置業(yè)有限公司土地行政登記一案中，最高人民法院認(rèn)為，魯某某等13人在案涉土地被征收，其獲得相應(yīng)土地補(bǔ)償后已與案涉國有土地?zé)o法律上的利害關(guān)系，周口市人民政府的土地出讓行為及登記頒證行為對(duì)魯某某等13人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，因此，魯某某等13人不具備原告主體資格。至于其與半島公司之間的侵權(quán)民事訴訟，與本案系不同性質(zhì)的法律關(guān)系，并不能因此說明魯某某等13人具有提起本案行政訴訟的原告主體資格。[46]

 

4.涉案土地被征收阻斷了被征收人與涉案土地被征收后的土地登記行為之間的利害關(guān)系，被征收人不具備原告資格。在再審申請人廣東省遂溪縣黃略鎮(zhèn)南亭村大堡經(jīng)濟(jì)合作社、廣東省遂溪縣黃略鎮(zhèn)南亭村靈坑經(jīng)濟(jì)合作社與被申請人遂溪縣人民政府及原審第三人湛江市福利企業(yè)公司、中國石化銷售有限公司廣東石油分公司土地行政登記一案中，最高人民法院認(rèn)為，涉案土地已被征為國家所有。涉案土地被征收阻斷了靈坑經(jīng)濟(jì)社與涉案土地被征收后的土地登記行為之間的利害關(guān)系，即靈坑經(jīng)濟(jì)社與被訴的1736號(hào)國土證項(xiàng)下土地登記行為沒有利害關(guān)系，不具有本案原告主體資格。[47]

 

（三）投訴舉報(bào)案件中的原告資格判定

 

1.舉報(bào)人未提供充足證據(jù)證明其舉報(bào)的行為對(duì)其合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響不具備原告資格。在丁某某因訴北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會(huì)作出的《國土資源涉嫌違法行為舉報(bào)事項(xiàng)處理結(jié)果告知書》一案中，北京市第三中級(jí)人民法院認(rèn)為，丁某某未提供充足證據(jù)證明其舉報(bào)的毀壞基本農(nóng)田的行為對(duì)其合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，故市規(guī)劃國土委作出的告知書對(duì)丁某某的合法權(quán)益不產(chǎn)生實(shí)際影響，丁某某不具備本案訴訟主體資格。[48]

 

2.舉報(bào)人舉報(bào)后行政機(jī)關(guān)未予答復(fù)的，并不對(duì)舉報(bào)人自身的合法權(quán)益產(chǎn)生直接影響，舉報(bào)人不具備提起訴訟的原告資格。在再審申請人趙某某因訴河南省人民政府不履行法定職責(zé)一案中，最高人民法院認(rèn)為，再審申請人雖然認(rèn)為國有資產(chǎn)流失問題“與每一個(gè)人的利益都息息相關(guān)”，但該利益并非再審申請人自身的主觀權(quán)利。固然，行政機(jī)關(guān)如果對(duì)此類舉報(bào)的處理情況作出答復(fù)，將會(huì)激勵(lì)公民更加關(guān)心公共利益，但行政機(jī)關(guān)未予答復(fù)，也并不對(duì)舉報(bào)人自身的合法權(quán)益產(chǎn)生直接影響，再審申請人不具備提起本案訴訟的原告資格。[49]

   

3.舉報(bào)人與行政機(jī)關(guān)對(duì)被舉報(bào)單位作出的行政處罰決定不具有利害關(guān)系，舉報(bào)人不具備原告資格。在再審申請人舒某某因訴被申請人廣東省司法廳行政處罰決定一案中，最高人民法院認(rèn)為，舒某某向司法行政機(jī)關(guān)投訴舉報(bào)，反映通濟(jì)中心存在未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)立分支機(jī)構(gòu)并進(jìn)行非法營業(yè)的行為，司法行政機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查對(duì)通濟(jì)中心作出處罰決定。該處罰決定的目的是為了規(guī)范司法鑒定活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)司法鑒定機(jī)構(gòu)的管理，并非為了保護(hù)特定的被鑒定人的權(quán)益。故舒某某與被訴處罰決定不具有利害關(guān)系，不具備提起本案訴訟的原告資格。[50]

 

（四）債權(quán)人涉訴案件的原告資格判定

 

1. 政府批準(zhǔn)公司部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓的行為并未對(duì)普通債權(quán)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，債權(quán)人不具有原告資格。在賀某某因訴駐馬店市人民政府批準(zhǔn)國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓一案中，最高人民法院認(rèn)為，駐馬店市人民政府批準(zhǔn)東方公司80%股權(quán)轉(zhuǎn)讓的行為，會(huì)導(dǎo)致東方公司內(nèi)部股東變更、股東持股比例的變動(dòng)，但不影響公司債權(quán)人的債權(quán)利益，東方公司作為獨(dú)立企業(yè)法人以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)外承擔(dān)債務(wù)的民事主體資格不會(huì)發(fā)生變更或者消滅。駐馬店市人民政府批準(zhǔn)東方公司部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓的行為，并未對(duì)東方公司普通債權(quán)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響。因此，即便再審申請人賀某某有證據(jù)證明其是東方公司的普通債權(quán)人，也與本案被訴行政行為沒有利害關(guān)系，不具有提起本案行政訴訟的原告主體資格。[51]

 

2.基于施工擁有的債權(quán)與涉案的土地確權(quán)決定并無關(guān)聯(lián)性，不是涉案土地確權(quán)決定的利害關(guān)系人。在再審申請人黃某某因訴被申請人廣東省人民政府及第三人湛江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)樂華街道平樂下社區(qū)居委會(huì)行政復(fù)議決定一案中，最高人民法院認(rèn)為，民事判決確認(rèn)黃某某是涉案圍海造地工程的實(shí)際施工人，對(duì)施工工程款享有相應(yīng)債權(quán)，但并未確認(rèn)黃某某是涉案土地的開發(fā)利用者或直接使用人。黃某某基于涉案圍海造地工程施工對(duì)湛發(fā)公司擁有的債權(quán)與涉案的土地確權(quán)決定并無關(guān)聯(lián)性，不是涉案土地確權(quán)決定的利害關(guān)系人。黃某某與湛發(fā)公司之間因施工合同關(guān)系存在債權(quán)債務(wù)糾紛，湛江市政府對(duì)涉案土地的確權(quán)，并不影響黃某某對(duì)湛發(fā)公司行使債權(quán)。[52]

 

3.經(jīng)拍賣取得涉案債權(quán)，作為拍賣資產(chǎn)的受讓方，與其權(quán)利取得前發(fā)生的行政行為不具有利害關(guān)系。在再審申請人江門市蓬江區(qū)奧斯碼裝飾設(shè)計(jì)有限公司因訴被申請人廣東省開平市國土資源局、廣東省開平市人民政府及原審第三人廣東粵財(cái)投資控股有限公司、廣發(fā)銀行股份有限公司開平支行收回國有土地使用權(quán)一案中，最高人民法院認(rèn)為，被訴收回國有土地使用權(quán)的行政行為系針對(duì)開平輝華公司作出，再審申請人并非該行政行為相對(duì)人。被訴收回國有土地使用權(quán)的行政行為于2000年11月13日作出，開平輝華公司和廣發(fā)銀行開平支行均沒有對(duì)開平市國土局收回土地使用權(quán)的行為表示異議。2011年5月10日，再審申請人經(jīng)拍賣才取得廣發(fā)銀行開平支行對(duì)建安集團(tuán)公司的涉案債權(quán)。再審申請人作為拍賣資產(chǎn)的受讓方，與其權(quán)利取得前發(fā)生的行政行為不具有利害關(guān)系，不具有原告資格。[53]

 

（五）政府信息公開案件中的原告資格判定

 

不具有政府信息公開申請人資格的人申請政府信息公開，行政機(jī)關(guān)作出的政府信息公開行政行為或者不予答復(fù)行為，不會(huì)對(duì)其實(shí)體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生任何實(shí)際影響，該公民、法人或者其他組織與政府信息公開行為當(dāng)然不具有利害關(guān)系，也就不具有行政訴訟的原告資格。在再審申請人李某某因訴吉林省公主嶺市人民政府不履行政府信息公開法定職責(zé)一案中，最高人民法院認(rèn)為，公民、法人或者其他組織向行政機(jī)關(guān)申請公開的信息，必須是對(duì)其生產(chǎn)、生活、科研等方面產(chǎn)生直接影響的政府信息，否則不具有政府信息公開申請人的資格。不具有政府信息公開申請人資格的人申請政府信息公開，行政機(jī)關(guān)作出的政府信息公開行政行為或者不予答復(fù)行為，不會(huì)對(duì)其實(shí)體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生任何實(shí)際影響，該公民、法人或者其他組織與政府信息公開行為當(dāng)然不具有利害關(guān)系，也就不具有行政訴訟的原告資格。本案中，李某某系民辦教師，申請公開有關(guān)“小教師資班”相關(guān)信息，其與該信息并不存在利害關(guān)系，公主嶺市政府對(duì)其申請答復(fù)或者不予答復(fù)的行為，均不會(huì)對(duì)其實(shí)體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。李某某對(duì)公主嶺市政府不予答復(fù)行為提起行政訴訟，不具有原告資格。[54]

 

注釋

[1] 張擴(kuò)振：“論行政訴訟原告資格發(fā)展之歷程與理念轉(zhuǎn)換”，載《政治與法律》2015年第8期。

[2] 同上注。

[3] 袁杰主編：《中華人民共和國行政訴訟法解讀》，中國法制出版社2014年版，第72頁。

[4] 陳霜：“行政訴訟原告法律上的利害關(guān)系之界定”，載《知識(shí)經(jīng)濟(jì)》2008年第3期。

[5] 同注[3]，第73頁。

[6] 江必新主編：《新行政訴訟法專題講座》，中國法制出版社2015年版，第111頁。

[7] 《行政許可法》第36條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。申請人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取申請人、利害關(guān)系人的意見�！钡�47條第1款規(guī)定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)組織聽證�！�

[8] 江必新、邵長茂：《新行政訴訟法修改條文理解與適用》，中國法制出版社2015年版，第84頁。

[9] 史艷麗：“行政訴訟原告資格制度之評(píng)析與重構(gòu)”，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2012年第3期。

[10]同注[8]。

[11] 江必新：“行政審判中的立案問題研究”，載《法律適用》2018年第3期。

[12] 王克穩(wěn)：“論行政訴訟中利害關(guān)系人的原告資格——以兩案為例”，載《行政法學(xué)研究》2013年第1期。

[13] 張文顯主編：《馬克思主義法理學(xué)——理論、方法和前沿》，高等教育出版社2003年版，第289頁。

[14]同注[12]。

[15] 陳霜：“行政訴訟原告法律上的利害關(guān)系之界定”，載《知識(shí)經(jīng)濟(jì)》2008年第3期。

[16] 于立深、劉東霞：“行政訴訟受案范圍的權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響條款研究”，載《當(dāng)代法學(xué)》2013年第6期。

[17]同注[11]。

[18] 賀奇兵：《行政訴訟原告資格審查機(jī)制的正當(dāng)化改造》，載《法學(xué)》2017年第4期。

[19]同注[1]。

[20] 王亞利：“法律上的利益：行政訴訟原告資格新標(biāo)準(zhǔn)”，載《山西高等學(xué)校社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第12期。

[21] 陳清秀：《行政訴訟法》，法律出版社2016年版，第257頁。

[22]同注[20]。

[23] [德]迪特爾·梅迪庫斯：《德國民法總論》，邵建東譯，法律出版社2013年版，第67頁。

[24] [德]卡爾·拉倫茨：《德國民法通論》（上），王曉曄、邵建東譯，法律出版社2003年版，第322頁。

[25] 王鍇：“行政法上請求權(quán)的體系及功能研究”，載《現(xiàn)代法學(xué)》2012年第5期。

[26] 徐海勇：“請求權(quán)基礎(chǔ)功能的三重性”，載《人民司法》2015年第11期。

[27] 宋旭明：《論請求權(quán)二元體系的法理根據(jù)》，載《北方法學(xué)》2013年第5期。

[28] 同上注。

[29]同注[25]。

[30]同注[21]，第238頁。

[31]同注[25]。

[32]同注[21]，第238-239頁。

[33]同注[25]。

[34]同注[21]，第255頁。

[35]同注[21]，第258頁。

[36]同注[21]，第277頁。

[37]同注[21]，第281-285頁。

[38]同注[25]。

[39] 詹暉：“關(guān)于請求權(quán)性質(zhì)的辨析”，載《理論界》2014年第9期。

[40] 最高人民法院（2017）最高法行申1176號(hào)行政裁定書。

[41] 最高人民法院（2017）最高法行申7783號(hào)行政裁定書。

[42] 最高人民法院（2017）最高法行申8048號(hào)行政裁定書

[43] 最高人民法院（2016）最高法行申1299號(hào)行政裁定書

[44] 最高人民法院（2017）最高法行申6720號(hào)行政裁定書。

[45] 最高人民法院（2016）最高法行申587號(hào)行政裁定書。

[46] 最高人民法院（2016）最高法行申4536號(hào)行政裁定書。

[47] 最高人民法院（2016）最高法行申3216號(hào)行政裁定書。

[48] 北京市第三中級(jí)人民法院（2016）京03行終612號(hào)行政裁定書

[49] 最高人法院（2017）最高法行申4076號(hào)行政裁定書。

[50] 最高人民法院（2017）最高法行申4924號(hào)行政裁定書。

[51] 最高人民法院（2017）最高法行申1142號(hào)行政裁定書。

[52] 最高人民法院（2017）最高法行申1275號(hào)行政裁定書。

[53] 最高人民法院（2017）最高法行申2033號(hào)行政裁定書。

[54] 最高人民法院（2016）最高法行申3512號(hào)行政裁定書。